الرقابة وتقويم الأداء الحكومي
الاستاذ الدكتور
عمـر جمعـة عمـران
رئيس الجمعية العراقية للعلوم السياسية
اولا. تمهيد
يسلط هذا المقال الضوء على موضوع قياس وإدارة الأداء الحكومي من خلال التركيز على جانب حيوي يتعلق بالرقابة بوصفها الية لقياس الأداء ومعرفة مدى قرب المؤسسات أو ابتعادها عن الفاعلية المؤسساتية ، ولعل من المناسب ان نبتدا بعرض مفاهيمي لبيان الترابط بين الرقابة واليات قياس وتقويم الأداء الحكومي والمؤسسي، سيما وان تزايد الاهتمام بقياس الأداء الحكومي قد بدأ في الدول الغربية منذ بداية السبعينيات من القرن العشرين نتيجة نمو شعور عام بفشل السياسات الحكومية في حل الكثير من مشكلات المجتمع ، لاسيما في الولايات المتحدة الأمريكية عندما فشلت بل قد تكون ازدادت تعقيداً الاعتمادات المالية الكبيرة التي خصصت للتوسع في سياسات وبرامج ومشروعات هادفة إلى حل مشكلات عامة كانت قد واجهت المجتمع الأمريكي ، لذلك ساد الاعتقاد بعدم فاعلية الحكومة وبرامجها التنفيذية وعدم كفاءة التنفيذ وعدالته والإسراف وإهدار المال العام، ولم يكن المواطنون وحدهم مصدر التذمر، بل شاركهم فيها مسؤلون سياسيون وتنفيذيون سواء في السلطتين التشريعية والتنفيذية، وبالتالي اجماع في الرأي على أن المؤسسات والأجهزة الحكومية بحاجة مستمرة الى عملية تقويم للأهداف الحكومية التي خطط لها وفقا لبرنامجها .
ثانيا. ماهية الأداء المؤسسي
مفهوم الأداء المؤسسي ربما يكون للوهلة الاولى تكتنفه حالة من الغموض ويختلف في فهم مضامينه وتحليل أبعاده، باختلاف الرؤى من جهة وبمدى الاطلاع على ماهيته ودقائقه وطرق قياسه من جهة أخرى، لاسيما إذا ماعلمنا أن مفهوم الأداء المؤسسي متعددة الجوانب والابعاد والمجالات . اذ ان الأداء المؤسسي يعد منظومة متكاملة لنتاج مهام المؤسسة في ضوء تفاعلها مع عناصر بيئتها الداخلية والخارجية، لذلك فان الأداء المؤسسي بهذا المفهوم يشتمل على ثلاثة أبعاد:
• أداء القيادات في إطار وحداتهم التنظيمية.
• أداء المؤسسات التنظيمية المتعاونة في إطار السياسات العامة.
• اداء المؤسسة في إطار البيئة المجتمعية المحيطة.
ورغم اشتمال مفهوم الأداء المؤسسي على هذه الأبعاد الثلاثة، إلا أنه يختلف عن كل بعد منها لو أخذ منفرداً، فالأداء المؤسسي يختلف عن الأداء الفردي، ويختلف عن أداء الوحدات التنظيمية، لأنه في الحقيقة محصلة لكليهما، بالإضافة إلى تأثيرات البيئة المجتمعية المحيطة بهم، رغم وجود للفرد في أية منظمة أداء معين. ويمكن قياس أداء الفرد في المنظمة بمجموعات متنوعة من المقاييس، لكي يقيم أداؤه من خلالها، ويمكن النظر لقياس الأداء الفردي باعتباره عملاً من أعمال الرقابة وقد أصبح التركيز على قياس الأداء باعتباره عملاً من أعمال الرقابة وفي قياس الأداء الفردي يهتم بأنظمة العمل ووسائل وفي أغلب الأحوال تستخدم مقاييس فعالية لقياس الأداء ، لمعرفة مدى قرب المؤسسة أو ابتعادها عن الفعالية .ولهذا تهتم بتجميع البيانات والمعلومات عن بنود هذه المقاييس وصولاً إلى:
1. مقاييس الفعالية الاقتصادية.
2. مقاييس الفعالية السياسية الداخلية.
3. مقاييس الفعالية السياسية الخارجية.
4. مقاييس الفعالية الرقابية.
5. مقاييس الفعالية البيئية.
ثالثا. الأداء الحكومي وطرق قياسه:
تبين مما سبق ان الأداء بصفة عامة هو سلوك مرئي يمكن ملاحظته وتقديره وتقويمه، ويعد الاداء قدرة المؤسسة على تحقيق أهدافها من خلال استخدام الموارد المتاحة بطريقة ناجحة ، والأداء الحكومي هو تحقيق أكبر قدر ممكن من الإنتاج بأقل قدر من التكلفة وبمستوى مناسب من الجودة والوقت ، وبالنتيجة هو محصلة لكل من الأداء الفردي وأداء الوحدات التنظيمية الحكومية التي يعمل بها الأفراد، فضلا عن تأثيرات البيئة السياسية والاجتماعية والاقتصادية والثقافية المحيطة ، ويعكس الأداء الحكومي لأي دولة الأداء الجزئي لمؤسساتها الحكومية المختلفة من وزارات وهيئات فضلا إلى المنظمات غير الحكومية، ولقد أثبتت التجارب أن اي منظومة للإدارة الحكومية لا تخضع لرقابة اللوائح والإجراءات ولاتعتمد القياس لاداءها ، لا تستطيع الوفاء بتوقعات وطموحات المواطنين، وتكون مخرجات مؤسساتها ضعيفة.
وبذلك يعد قياس الأداء جزء من عملية بيروقراطية تستخدم فيها مجموعة من المقاييس والمؤشرات الكمية والنوعية لتحديد مستوى كفاءة المؤسسات والأجهزة في استخدام الموارد المتاحة، وقياس درجة النجاح في تحقيق الأهداف المخططة خلال فترة زمنية محددة، ومدى التحسن في مستوى جودة تقديم الخدمات، ومن ثم الكشف عن أوجه القصور إن وجدت والعمل على معالجتها في الحاضر، وتجنب تكرارها في المستقبل فضلا عن كشف الجوانب الإيجابية في الأداء وتعظيم الاستفادة منها وبما يؤدي في النهاية إلى تطوير وتحسين أداء الجهاز الحكومي ، كما يمكن في بعض الحالات التعبير عن قياس الأداء بمؤشرات غير مادية لانه يوضح نتائج المخرجات التي يتم الحصول عليها منوالرضا والقبول بالعمليات والفاعليات.
رابعا. مبررات تبنى مفهوم الأداء المؤسسي :
في مراحل التخطيط المؤسسي قد تتشابك الاهداف المؤسسية او قد يغالي كثير من المخططين بدرجة غير واقعية عند وضع الأهداف المطلوب تحقيقها لاسيما اذا كانت الأهداف الحكومية للوحدات في أحيان كثيرة تبدو غير محددة أو غير واضحة الابعاد ، وينصب التركيز في معظم الأحوال على النواحي الشكلية للعمل دون الارتباط بالمسئوليات والالتزامات والوظائف ، ومن هنا يعطينا قياس الأداء المؤسسي الحل المقبول أيضاً لهذه الاشكالية، سيما وإن الدقة في وضع وتحديد مؤشرات قياس الأداء المؤسسي إحدى الركائز الأساسية التي يعتمد عليها في نجاح عمليات التخطيط .وينبغي أن تليها عملية متابعة ورقابة مستمرة ، ويسبقها وضع مجموعة الأسس اللازمة لاختيار المؤشرات حيث إن وضعها يساعد في الحد من الإسراف في الإنفاق العام، ويمكن عن طريقها التوصل إلى الانحرافات التي قد تحدث أثناء التنفيذ.
خامسا. الرقابة
مفهوم الرقابة الذي سنتناوله في هذا المحور هو مقاربة عامة كونه يدخل في العديد من المجالات المؤسسية وله تقنيات عديدة ومعايير مختلفة لمراقبة مختلف الأنشطة وخاصة الأنشطة الإدارية وتعد الرقابة من الميكانيزمات التي يمكن بها توجيه العمل من الإنحراف على تحقيق الأهداف المحددة له، ومن أساليب تقويم مدى نجاعة الخطط المرسومة والوسائل المسخرة لتحقيقها. وعليه لابد عند الخوض في المفهوم تحديد ماهية الرقابة عن طريق تحديد تعريف لهذا المصطلح وتبيان تلك الوسائل المستخدمة للقيام بهذه العملية والأهداف المرجوة من هذه الرقابة وتلك المتطلبات لتكون الرقابة ذات دور إيجابي وفعال .
هناك إختلاف في تعريف الرقابة لاتساع وتنوع مضامين معناها فالرقابة هي المراجعة للأعمال وذلك للتأكيد من مطابقة تنفيذها على المقاييس الموضوعة) وذلك لاكتشاف الأخطاء أونقاط الضعف والعمل على تصحيحها في حينها) والرقابة هي مجموعة من العمليات التي تضمن جمع البيانات وتحليلها وتشخيصها للوصول إلى نتائج تقوم بها أجهزة معينة للتأكد من تحقيق المشروع لأهدافه مع إعطاء هذه الأجهزة سلطة التوجيه بإتخاذ القرارات المناسبة. وكذلك هي تلك العملية التي تتضمن كل الأعمال الإقتصادية والإجتماعية والقانونية والإدارية وكل الإجراءات القانونية والقضائية والفنية والشروط والمعايير والمراحل والنظم والأساليب المختلفة بكفاءة وفعالية لحماية الصالح العام للأمة والدولة وحقوق وحريات الإنسان والمواطن.
والرقابة في إطار الوظيفة العامة هي وسيلة يمكن بواسطتها التأكد من مدى تحقق الأهداف بكفاية وفاعلية بالوقت المحدد، وكذلك يراد بها توجيه سلوك الموظفين عن طريق وضع الأطر والضوابط المنظمة للتعامل وتحديد قواعد السلوك الواجب اتباعها ومعاقبة من يخالفها. او هي الإجراءات والنظم التي تهدف إلي ضمان التزام السلطة التنفيذية في الحدود التي رسمتها لها السلطة التشريعية وعدم الخروج عنها. كما تعني الرقابة الإشراف والمراجعة من سلطة أعلى بقصد معرفة كيفية . سير الأعمال ومراجعتها وفقا للخطط الموضوعة
ومن خلال ماسبق نرى أن عملية الرقابة تتضمن :
١. التحقق من مدى إنجاز الأهداف المرسومة وفقا للخطط الموضوعة.
٢. التحقق من صحة التصرفات الإدارية أثناء التنفيذ
٣. التحقق من مشروعية الأعمال الإدارية التي تمت أثناء التنفيذ
٤. الكشف عن المعوقات التي قد تقف إزاء تحقيق الأهداف وتذليلها وتقويم ما قد يكون هناك من انحرافات.
وتطورت الاجهزة الرقابية في العصر الحديث واخذت تشمل مؤسسات مختلفة في الدولة منها التشريعية والتنفيذية وكذلك القضائية، اختص بعضها بدور الرقابة على اجهزة الدولة ومكافحة ما يمكن ان يعتريه من حالات فساد، وكان البعض الآخر من الاجهزة الرقابية يمارس بعض صلاحيات الرقابة اضافةً إلى اختصاصات اخرى غير رقابية، إلا ان جميع هذه الاجهزة تهدف الى غاية موحدة وهي ضمان سير اداء الوظيفة العامة ومرافق الدولة بشفافية ونزاهة بعيداً عن الانحدار وقلة الكفاءة في مرافق الوظيفة العامة.
سادسا. مراحل الرقابة
تتمحورعملية الرقابة بالخطوات الرئيسية التالية :
١ .وضع المعيار أو الهدف :ويقصد به وضع معايير موضوعية لقياس الإنجازات التي تحقق وتعبر عن أهداف التنظيم ، وهذه المعايير توضع على أساس تحديد كمية العمل المطلوب إنجازها والمستوى النوعي لها والزمن اللازم لأدائها ويجب أن تكون هذه المعادلات واضحة ومفهومة .
٢. قياس الأداء الفعلي مقابل المعايير : أي مقارنة النتائج المحققة بالمعدلات الموضوعة سلفا للأداء أي تقييم للإنجاز بعد أداء العمل.
٣. تصحيح الأخطاء والانحرافات :ويقصد بها إبراز الأخطاء والانحرافات التي تسفر عنها عملية قياس الأعمال السابقة ، فإذا ظهر من مقارنة النتائج المتحققة بالمعدلات الموضوعة أن هناك اختلافا فهنا يجب إتخاذ الإجراء التصحيحي .
سابعا. متطلبات الرقابة الفعالة
إن عملية الرقابة كما تطرقنا لها سابقا، تلعب دورا هاما في كشف الانحرافات والأخطاء وتسمح للإدارة بمراقبة نفسها قبل أن تراقب، وتأسيسا على ما تقدم فإن عملية الرقابة لا يمكن أن تصل إلى الأهداف المرجوة منها، ولا تتحقق إلا إذا توفرت فيها بعض الشروط والمتطلبات العلمية للرقابة حيث أنه :
أ. يجب أن يكون نظام عملية الرقابة بسيطا بعيدا عن التعقيد وأن يكون واضحا وسهلا في استخدامه وأن تكون أهدافه محددة لأنه كلما كان بسيطا في تطبيقه كلما قلت إجراءاته ونسبة الخطأ في تنفيذه.
ب. أن يكون النظام الرقابي يتميز بالموضوعية وذلك بالإلتزام بمبادئ الحياد والاستقلالية والأمانة
في كل مراحل وأساليب العملية الرقابية.
ج. أن لا تكون عملية الرقابة مكلفة، بمعنى أن لا تنجر عنها تكاليف قد تفوق النتائج الإيجابية المتوقعة منها، لأن فوائد الرقابة تتوقف على كثير من المعطيات كأهمية النشاط المراد مراقبته وحجم الأعمال المنجزة والمساهمة التي تقدمها من أجل تحسين النشاط الإداري.
د. إعتماد عملية الرقابة على الجوانب الإيجابية كأصل عام سواء في أهدافها أم وسائلها مع مراعاة مختلف الجوانب المتعلقة بالرؤساء والمرؤوسين الذين تشملهم عملية الرقابة، ويجب أن تجرى هذه الأخيرة في جومن الثقة والتفاهم مع إتاحة لكل من تقع عليهم الرقابة فرصة مناقشة نظامها ونقده وجعلهم يشعرون بفائدته وأن يعتبر مقياس لأداء عملهم وتحسينه وأن العملية تساهم في تقييمهم مما ينتج عنها ترقيتهم وليس مجرد محاسبتهم وتأديبهم (كما يجب إستبعاد أسلوب الرقابة البوليسية الذي يرتكز على أسلوب تصيد الأخطاء وإرهاب القائمين بالنشاط الإداري مما يقتل فيهم روح المبادرة والتجديد، الأمر الذي يؤدي إلى عواقب وخيمة متمثلة في جمود العمل الإداري.
ه. أن يكون النظام الرقابي يتفق مع طبيعة التنظيم الإداري بمعنى أن يتلاءم مع تنظيم الإدارة المزمع مراقبتها أخذا في ذلك بعين الإعتبار عدد مصالحها، مكاتبها، فروعها، عدد مستخدميها، الوسائل المسخرة لها من أجل القيام بنشاطها في أحسن الظروف، وليس هناك معوقات تحول بينها ( وبين تحقيق أهدافها، لأنه لا يمكن أن نقيم مصلحة ما إذا لم توفر لها الإمكانيات اللازمة لذلك.
و. أن لا تكون عملية الرقابة تفصيلية بدرجة حتى تخرج عن مقصدها والهدف المرسوم لها لأنها تقتل روح المبادرة لدى المرؤوسين والتقدير الشخصي للرؤساء، لأن التعمق في الجزئيات تجعل المسؤولون يولون إهتماما كبيرا للجزئيات البسيطة التي لا تؤثر على النشاط الإداري وفي نفس الوقت يهملون هدفهم الأصلي والعمل المطلوب إنجازه إضافة إلى كونها لا تنمي لدى الرؤساء والمرؤوسين الإتقان في العمل نتيجة لذلك الإهتمام.
ز. أن يسمح النظام الرقابي بسرعة التبليغ عن المخالفات والإنحرافات، وأن يقدم تحليلا لها للوقوف على أسباب الإنحراف ومواطن الضعف وطرق معالجتها وإقتراح البدائل لها في حالة التأكيد من عدم صلاحيتها.
ح. أن يكون النظام الرقابي مواكب للتطورات الحديثة وذلك بإعتماده على الوسائل الإدارية الحديثة كنظم المعلوماتية الحديثة، ومصادر المعلومات المتعددة حتى يمكن الإستعانة بها في أداء العملية الرقابية لأن التحكم العلمي والفني في وسائل الرقابة يؤدي حتما إلى نظام رقابي فعال.
ط. أن يتميز النظام الرقابي بالمرونة لأن ذلك يسمح بإستخدامه إستخداما فعالا والإستفادة منه في مختلف المجالات وفي الظروف غير المتوقعة منها، خاصة في حالات تبدل الخطط وفشلها.
أما في حالة عدم تميزه بذلك فإنه يعجز القيام بالرقابة الإدارية على أوجه النشاط المراقب خاصة عندما يطرأ تغير للخطط الموضوعية والظروف المحيطة بالنشاط الإداري. وبذلك فالمرونة تسمح بتكيف النظام الرقابي مع كل الظروف والأنشطة الإدارية مما يسمح بأدائها بكل سهولة وتحقق الهدف المنشود.
ي. أن يكون النظام الرقابي مدعم بالوسائل والأساليب الحديثة لإكتشاف الأخطاء والإنحرافات والعمل على تصحيحها في أسرع وقت ممكن، ولا يتأتى ذلك إلا بتوفير نظام معلومات جيد وفعال ومتعدد المصادر، لأنه كلما كان التحكم في المعلومات أكثر دقة وموضوعية كنا بصدد نظام فعال وإيجابي يمكننا من تحقيق عملية الرقابة بصورة وقائية مما يقضي على الأثار السلبية والخطيرة لعملية إستمرار وقوع الأخطاء والإنحرافات في النشاط الإداري.
وبذلك ينبغي ان يتم قياس درجة الاداء بناءا على الدور الرقابي في اطار النظام السياسي وهيئاته الاساسية المتمثلة بـ :
أ. الدور الرقابي للسلطة التشريعية
يشكل دور مجلس النواب والبرلمانيين في تعزيز قيم النزاهة والشفافية والمساءلة عنصرا مهما في اطار تعزيز النزاهة والشفافية والمساءلة، فالبرلمانات هي إحدى الدعامات الاساسية في أي نظام نزاهة، حيث أنها تشكل جسراً ما بين الشعب والحكومة. ويفترض بالبرلمانات ان تلعب دوراً مهماً في إخضاع الحكومة . لمساءلة الناس عن طريق ممثلي الشعب المعبرين عن ارادته وعموما فإن صلاحيات السلطة التشريعية تنفصل الى دورين، يتمثل الأول بالمصادقة على التشريعات واقرارها، أما الدور الثاني فهو الرقابة على اداء واعمال السلطة التنفيذية،واستعمال ادوات التشريع والمساءلة لممارسة هذين الدورين وفقاً للصلاحيات الدستورية لمجلس النواب
ب. الدور الرقابي للسلطة القضائية
في الأنظمة الديمقراطية تتمتع السلطة القضائية بخصائص تميزها عن غيرها من السلطات، بحيث يكون للقضاء دور جوهري في مسعى هذه الانظمة في مكافحة الفساد من خلال جوهر مفهوم القضاء وما يحتمله من مبادئ سامية وما يفترضه من نزاهة وموضوعية في الأشخاص المكلفين بالقضاء، حيث ان السلطات الدستورية في هذه الأنظمة تكون مسؤولة امام الشعب بصورة اساسية، في حين إن السلطة القضائية تكون مسؤولة امام قيم سامية وامام معايير النزاهة والموضوعية.
ج. الدور الرقابي للمؤسسات المتخصصة
رغم الأهمية الكبيرة للدور الرقابي السلطة التشريعية والقضائية، إلا أن مقارعة الفساد بأشكاله المتعددة يتطلب أجهزة متخصصة ذات استقلالية وكفاءة متميزة، فضلا عن الفاعلية فمثلا في العراق توجد أجهزة متخصصة للرقابة ولمكافحة الفساد الإداري والمالي تمتعت بالكفاءة والفاعلية والمهنية، لاسيما ديوان الرقابة المالية، وهيئة النزاهة، فضلا عن الاجهزة الرقابية في الوزارات.
وبناءأ على ماتقدم تعطي الرقابة مؤشرات لقياس الاداء من جهة تمكن صانع القرار من تقيم سياساته العامة وتعد قاعدة بيانات مهمة للتخطيط المستقبلي ، ومن جهة ثانية تساهم الرقابة الفاعلة من تعزيز الاداء المنتج وتقلل الهدر بالموارد والطاقات.
2024-07-25 
02:09 AM 
1243
